极目时评|公交车上装冰柜卖冷饮，是否可行不妨在实践中检验
参见沈开举主编：《行政补偿法研究》，法律出版社2004年版，第146-147页。
十八届四中全会在提出上述改革措施的同时，也强调要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据。其次，专门人民法院的性质决定了其只能是一种小而精的司法体系，只应负责管辖容易受到地方利益和地方观念不当影响的特殊跨行政区划案件，而不能综合管辖所有的跨行政区划案件。
在人民法院之上，则是根据每个行政政治区划而设立的边区法院（省法院）—州法院——加盟共和国最高法院（自治共和国最高法院）。[17]如果这样的理解被接受，那么跨行政区划法院的规范含义就难以确定，进行跨行政区划法院改革也失去了必要性。基于这一理念以及联邦制国家结构，苏联的法院主要分为两种类型，一种是各加盟共和国和自治共和国法院，这种法院的基本环节是设立在区划为各个独立的行政经济单位的区或城市中的人民法院。[30] 这种改革设想与最高人民法院巡回法庭目前的职能定位确实是冲突的，因为根据最高人民法院《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第2-3条的规定，巡回法庭审理或者办理巡回区内应当由最高人民法院受理的11种案件，巡回法庭作出的判决、裁定和决定，是最高人民法院的判决、裁定和决定。列宁的《论两重从属制与法制》这篇文章的标题在国内通常被翻译为《论双重领导与法制》。
如果承认这种理论仍然是我国宪法的主流学说，那么跨行政区划法院改革既可以采用专门人民法院制度，也可以采用地方各级人民法院制度。文章来源：《法律科学》2021年第4期。比如，在哈尔滨的试点中，市长再次否认议决型复议委员会意见的，须提交市政府常务会议集体表决。
[49]同前注[30]，刘莘文。[13]参见马怀德：《论我国行政复议管辖体制的完善——〈行政复议法（征求意见稿）〉第30-34条评介》，载《法学》2021年第5期。据此，在吸收行政复议委员会试点经验的基础上，司法部《征求意见稿》建立了行政复议委员会制度，为办理重大疑难复杂案件提供咨询意见，提升复议公正性。这种监督基于上级行政机关和下级行政机关的隶属和领导关系。
这虽然是议决型复议委员会的做法，但对于咨询型复议委员会也有参考价值。[36]这反映了日本行政复议的司法性。
此外，选择复议委员会则意味着复议便捷性的减少，这也可以在一定程度上抑制申请人选择复议委员会审查的需求，所以不会过度增加行政负担。以日本为例，2014年日本修改《行政不服审查法》，主要目的在于增加行政不服审查的公正性，尤其是在目的中增加了公正的用语，为此新设立了审理员制度和行政不服审查会制度。只有公民首先选择申请复议而非起诉、信访等，并且经过复议后不再起诉、信访等，复议才能成为化解行政争议的主渠道，[44]这种论述表明了行政复议主渠道的生成机制。在制度运行上，由于缺乏相应的权限和人财物方面的保障，我国的复议委员缺乏独立性和积极性，作用更接近咨询，不像韩国复议委员会[26]和我国台湾地区的诉愿审议委员会那样真正发挥独立议决机构的作用。
借鉴法院审判委员会总结审判工作经验、讨论决定其他有关审判工作的重大问题，以及最高人民法院审判委员会统一法律适用的职能，复议委员会凭借其外部专家学者在专业知识技能方面优势，可以通过案例评析、发布指导案例、经验总结等方式，为各级复议机关的工作提供指导，统一法律的适用，提高复议的办案质量和公信力。[74]根据日本《行政不服审查法》第79条，行政不服审查会在对咨询作出答复后，除了应当将答复书副本同时送交审查请求人和参加人外，同时还必须公布。关键词: 行政复议委员会 行政性与司法性 咨询型 主渠道 引言 《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）实施20多年来，在解决行政争议、监督依法行政、保护公民合法权益方面发挥了重要作用。复议委员会职权的扩张，是为了切实发挥外部专家中立性和专业性的作用。
复议委员会审理案件很少听取当事人意见或者只单方面听取被申请人的意见，这就导致复议委员会难以处理事实认定的问题。行政复议主渠道的定位直接影响行政复议制度的构建，也是行政复议委员会改革的目标追求，有助于破解行政复议委员会的诸多难题。
尤其是复议的高效和便捷是诉讼所不具有的优势。[27]因此，《征求意见稿》放弃了议决型复议委员会。
因此，复议委员会的咨询型定位符合行政复议的行政性。未来可以考虑在行政复议法实施条例中进一步细化，具体可参考行政诉讼的分类方法，将社会影响重大的共同诉讼案件，涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件等确定为重大、复杂的案件。[47]参见应松年：《把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道》，载《法学论坛》2011年第5期。在程序上，复议程序一般采取书面审查原则，较少听取当事人的意见，而且公开性也不够。行政说和司法说更多的是从应然层面探讨的，即行政复议应当是行政性或者司法性的，未来行政复议也应当朝着这个方向发展。（2）不要求复议机构的中立性和独立性。
不过鉴于复议委员会的咨询型定位，应当明确该程序并非必经程序，复议机关可以直接拒绝采纳咨询意见，并且复议委员会二次审议后复议机关仍有权拒绝采纳，而无需履行特别程序。[61]这也是试点中的通行做法，参见《哈尔滨市行政复议规定》第50条第1款：行政复议委员会由本级人民政府聘请有关专家、学者以及其他专业人员组成，其中本级人民政府以外的委员应当占全部委员的半数以上。
基于上下级机关之间千丝万缕的联系，复议机关缺乏中立性，引发官官相护的质疑，[6]导致复议公正性不足。但是在一些基层区县、偏远落后地区，高校教师、律师等外部专家资源稀缺，复议委员会难以聘请到足够的外部专家。
又要做到程序公正，严格遵守正当法律程序，履行听证等程序。如果外部委员占少数而复议机关工作人员占多数的话，复议委员会在很大程度上还是复议机关的内设机构，而不具有外部性和中立性。
注释: 本文系司法部国家法治与法学理论研究项目重点课题行政复议法修改研究（项目编号：17SFB1003）的阶段性成果。[45]前者体现了行政复议吸纳争议的能力，后者体现了行政复议化解争议的能力。行政复议委员会拥有相关职权是发挥促进公正作用的组织基础。因此，《征求意见稿》将复议委员会定位为咨询型。
外部委员可以来自人大、政协、法院、高校等，[61]也可以是其退休人员。能否增强复议的公正性，必须从制度和程序入手。
首先由复议机构先审查案件，查明事实，提出法律适用的意见。北京行政复议委员会是咨询型复议委员会的典型代表，同时也代表了全国大多数复议委员会。
（2）由于部分复议案件不只是法律适用问题，还涉及政策的选择，后者应当交由复议机关负责人决断。[39]2011年3月，中央提出要完善行政复议制度，充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用。
唯有公正性，相对人经过复议后才不会继续提起诉讼或者信访，行政争议才能得到实质性化解，实现案结事了。[41]中央全面依法治国委员会通过的《行政复议体制改革方案》要求发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。[24] 行政复议委员会是《征求意见稿》新设立的制度，其在功能定位、机构、组成和职权等方面具有以下特点：（1）在功能定位上，行政复议委员会是咨询机构，而非议决机构，其提供的咨询意见仅具有参考价值，不具有最终效力。[41]参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编：《行政诉讼法立法背景与观点全集》，法律出版社2015年版，第296页。
[10] 总体而言，围绕提升复议公正性、增强复议化解行政争议的能力，行政复议委员会试点工作呈现出以下几方面的特征：（1）在定位上，行政复议委员会分为咨询型和议决型，以咨询型为主。从我国行政复议法的规定和行政复议制度的实践来看，行政复议制度中的复议机关的性质、[34]复议机关负责人对复议结果的决定权等，表明了复议的行政性。
《征求意见稿》对复议委员会审议案件的规定比较模糊，范围不确定且缺乏操作性。除了《征求意见稿》规定的地方政府应当设立复议委员会外，有复议权的地方政府部门和国务院部门都应当（而非可以）设立复议委员会。
其要义有三：（1）要求行使监督权的人员必须是行政机关工作人员，而不能是外部人员。可以考虑实行行政复议委员会工作年度报告制度，具体可落实在行政复议、行政应诉年度报告中，并及时向社会公开，接受社会监督。
